Antara APBN, “Forbearance”, dan Rekapitalisasi Kedua

Mirza Adityaswara

RASANYA sudah terlalu sering kita membaca dan mendengar permasalahan perbankan Indonesia. Hal yang paling sering kita dengar belakangan ini adalah negative spread dan ‘rekapitalisasi kedua’. Ada satu kata asing lagi yang harus ditambahkan dalam kosa kata pembaca, yaitu forbearance yang kira-kira artinya adalah “ditolerir”, dalam arti ‘perbankan Indonesia terpaksa diperbolehkan untuk tidak mengikuti norma-norma perbankan Internasional’.KITA akan mencoba melihat lebih rinci bagaimana dampak persoalan ekonomi makro mempengaruhi perbankan nasional, dan mencoba menawarkan solusi apakah yang sebaiknya dilakukan oleh pemerintah/otoritas moneter untuk menolong perbankan Indonesia. Penulis yakin bahwa petinggi-petinggi di pemerintahan dan otoritas moneter sangat mengerti mengenai situasi gawat saat ini, tetapi yang masih sangat kurang adalah koordinasi dan keberanian politis mengambil kebijakan drastis. Dan, tentu saja mimpi kita semua adalah koordinasi dan pengambilan keputusan akan lebih mudah dilakukan, dan diterima oleh rakyat apabila dilakukan oleh pemimpin yang berwibawa, mempunyai sense of crisis, dan mempunyai leadership.
Antara rekapitalisasi perbankan dan kemampuan APBN
Untuk mudahnya, rekapitalisasi artinya adalah penyuntikan modal baru agar suatu usaha yang semula modalnya negatif (bangkrut) akan pulih kembali dan memiliki modal positif. Secara teori, rekapitalisasi harus dilakukan oleh pemegang saham lama, tetapi jika pemegang saham lama tidak mampu, maka dicari pemodal baru.
Proses rekapitalisasi perbankan Indonesia memakan waktu 1,5 tahun, dimulai sejak pertengahan 1999 dan selesai di kuartal IV tahun 2000 lalu. Tetapi karena pemerintah tidak memiliki dana segar, maka rekapitalisasi perbankan dilakukan dengan menerbitkan surat utang jangka panjang (obligasi rekap) kepada bank-bank rekap tersebut. Jadi di sisi aset, bank-bank rekap memiliki tagihan kepada pemerintah, yang mana pembayaran bunganya adalah setiap kuartal, dan jatuh tempo pokok obligasinya bervariasi sampai kira-kira 10 tahun ke depan. Bagi perbankan, obligasi pemerintah ada di sisi aset (tagihan), artinya obligasi pemerintah menggantikan kredit macet. Tetapi bagi pemerintah, obligasi tersebut berada di sisi utang yang mana pemerintah harus membayar bunga dan pokoknya.
Untuk program penyelamatan ekonomi (bail out program) pemerintah dalam 2,5 tahun terakhir sudah mengeluarkan surat utang domestik sebesar Rp 658,7 trilyun, jumlah ini di luar utang kepada negara donor luar negeri. Utang dalam negeri tersebut dipakai untuk ‘rekapitalisasi perbankan’ Rp 430,4 trilyun, untuk BLBI Rp 144,5 trilyun, untuk kredit program Rp 9,9 trilyun, dan untuk pelaksanaan program penjaminan deposit sebesar Rp 73,78 trilyun. Jumlah ini setara dengan 51 persen Produk Domestik Bruto (PDB). Apabila kita tambahkan dengan utang luar negeri pemerintah kepada negara-negara donor yang berjumlah sekitar 74,8 milyar dollar AS (setara dengan Rp 785,4 trilyun), maka total beban pokok utang pemerintah adalah setara dengan 112 persen PDB. Pembayaran bunganya saja untuk tahun ini dengan asumsi yang sudah ketinggalan zaman, yaitu kurs Rp 7.800 per dollar AS dan suku bunga 11,5 persen sudah sebesar Rp 77,4 trilyun atau 5,5 persen PDB, atau 26 persen dari seluruh pengeluaran belanja negara. Dengan kurs saat ini Rp 10.500 per dollar AS dan suku bunga 15,8 persen, sudah tentu beban tersebut semakin bertambah besar.
Mungkin biasanya orang awam/deposan tidak peduli dengan angka besaran utang pemerintah, karena efek pembayaran utang pemerintah tidak secara langsung terpengaruh ke kantung mereka. Tetapi saat ini situasinya berbeda. Hidup matinya sebagian besar bank di Indonesia (bank rekap yaitu Bank BUMN dan Bank BPPN) tergantung dari kemampuan pemerintah membayar bunga dan pokok obligasi kepada bank-bank tersebut, dan kemampuan keuangan pemerintah sangat dipengaruhi oleh pergerakan suku bunga dan kurs rupiah.
Deposan mungkin masih belum mengerti, mereka akan berargumentasi bahwa dana deposito saya dijamin oleh pemerintah, jadi apa urusannya kemampuan pemerintah membayar bunga obligasi dengan dana deposito saya? Jawabannya adalah secara hitung-hitungan ekonomi, pemerintah sebenarnya sudah sangat sulit untuk melanjutkan program penjaminan dana deposan, walaupun realitanya pemerintah masih harus melanjutkan kebijakan penjaminan tersebut untuk menghindarkan kepanikan dan ketidakstabilan sektor keuangan.
Rekapitalisasi setengah hati
Dikatakan di atas bahwa hidup matinya bank BUMN dan bank yang dirawat BPPN tergantung dari kemampuan anggaran negara untuk membayar bunga dan pokok obligasi rekap. Tetapi kondisi masing-masing bank juga berbeda-beda. Dua hal yang membedakan kondisi masing-masing bank, yaitu (1) bunga obligasi, dan (2) rasio kecukupan modal (CAR). Ada bank-bank yang menerima pendapatan bunga obligasi mengambang (floating rate), tetapi ada pula yang menerima bunga tetap (fixed rate) hanya 12,2 persen per tahun. Ada bank yang direkap sampai CAR 40 persen, tetapi ada pula yang direkap hanya sampai CAR 6 persen.
Maka dari itu penulis menilai bahwa rekapitalisasi perbankan sudah selesai di tahun 2000, tetapi terpaksa dilakukan dengan setengah hati. Mengapa memakai kata terpaksa? karena kemampuan anggaran pemerintah di tahun anggaran 2000 sudah semakin terbatas dibandingkan tahun 1999. Maka dari itu, bank-bank yang direkap terakhir (semester II tahun 2000), nasibnya sial karena pemerintah memberikan kepada mereka obligasi berbunga rendah sekitar 12,2 persen per tahun, padahal biaya dana saat ini sudah berkisar 14 persen.
Antara CAR dan diskon terhadap obligasi rekap
Tentu saja bank-bank yang menerima obligasi bunga mengambang berada pada posisi yang lebih enak dibandingkan bank dengan obligasi bunga tetap 12,2 persen. Bank-bank penerima obligasi berbunga rendah 12,2 persen adalah Bank Niaga, Bank Bali, BRI, BTN, Danamon (tahap kedua yaitu untuk merger dengan delapan bank BTO), dan BNI (sekitar 40 persen dari rekap BNI).
Bank BCA adalah yang menerima porsi obligasi bunga mengambang paling besar, yaitu Rp 57 trilyun dari total rekap BCA Rp 60 trilyun. Selain itu, belajar dari kesalahan di BII dan Universal, pemerintah kemudian memutuskan untuk merekap bank-bank BPPN/BUMN lainnya sampai di atas 8 persen. Dalam kasus BCA, pemerintah merekap BCA sampai CAR sekitar 40 persen. Bank Mandiri juga direkap sampai CAR di atas 20 persen dengan mayoritas bunga mengambang. Tetapi, Bank Mandiri masih menghadapi masalah likuiditas struktural yang sulit diselesaikan, kecuali Bank Mandiri berhasil menaikkan dana pihak ketiga berbunga rendah, atau pemerintah menukar obligasi rekap Bank Mandiri dengan dana tunai yang rasanya suatu permintaan yang sulit dipenuhi saat ini.
Adanya obligasi berbunga rendah membuat angka CAR bank-bank rekap tidak setinggi yang dipublikasikan, karena harga obligasi berbunga rendah saat ini hanya sekitar 76 persen, artinya modal bank-bank tersebut harus didiskon sebesar 24 persen dari nilai obligasi tersebut. Misalnya saja, suatu bank dengan modal Rp 3 trilyun dan total aset tertimbang sebesar Rp 30 trilyun, maka CAR bank tersebut adalah 10 persen. Tetapi, karena bank tersebut memiliki obligasi rekap berbunga rendah sebesar Rp 10 trilyun, maka modal sebesar Rp 3 trilyun tersebut harus didiskon sebesar Rp 2,4 trilyun (24 persen x Rp 10 trilyun), sehingga modalnya tinggal Rp 600 milyar, atau CAR setelah penyesuaian hanya 2 persen.
Antara CAR, melemahnya kurs, dan kredit bermasalah
Bank Indonesia minggu lalu mengatakan bahwa bank-bank tidak lagi diharuskan menurunkan kredit bermasalah menjadi 5 persen akhir tahun ini, tetapi tetap diwajibkan memenuhi ketentuan 8 persen CAR. Dari pengumuman tersebut, sebenarnya Bank Indonesia secara tidak langsung juga telah melonggarkan ketentuan CAR, karena untuk bank-bank dengan CAR yang di atas 8 persen pun saat ini masih banyak yang memiliki kredit bermasalah yang cukup tinggi. Artinya, suatu bank dengan CAR tinggi, tapi masih memiliki NPL yang tinggi, apabila mereka harus melakukan pencadangan dan penghapusan kredit macet untuk mencapai 5 persen kredit bermasalah, maka CAR mereka sebenarnya kemungkinan turun di bawah 8 persen. Belum lagi apabila penghitungan CAR memasukkan diskon nilai obligasi rekap berbunga rendah. Pelonggaran atau toleransi ini dalam bahasa asing disebut forbearance.
Bank Indonesia menyebutkan bahwa kredit bermasalah di luar BPPN per Desember 2000 adalah Rp 78,3 trilyun atau 25 persen dari total kredit. Terlihat bahwa kredit bermasalah lebih besar dari total modal perbankan yang hanya Rp 53,5 trilyun. Dari total kredit bermasalah tersebut, jumlah kredit macet dan diragukan adalah Rp 46,2 trilyun atau setara dengan 86 persen dari total modal perbankan. Ini berarti bahwa tanpa rekapitalisasi kedua, apabila situasi semakin memburuk, maka sistem perbankan tidak akan kuat melakukan pencadangan kredit bermasalah. Hal ini masih belum memperhitungkan tambahan modal yang diperlukan apabila bank-bank mulai mengalami negative spread.
Kondisi kredit macet di BPPN (Rp 286 trilyun) lebih parah lagi karena BPPN memang menerima bagian terjelek dari kredit bermasalah. Dengan makin melemahnya kurs rupiah maka akan semakin lama proses restrukturisasi. Belum lagi ditambah dengan persoalan politis karena persoalan debitor besar BPPN sangat sensitif secara politis. Intervensi politis, target recovery rate yang tidak realistis, dan tuntutan transparansi publik akan semakin memperlama proses restrukturisasi utang di BPPN. Di sinilah dibutuhkan leadership dari pemimpin-pemimpin negara ini, mau diapakan kredit macet di BPPN tersebut? Secara ekonomi, jawabannya mudah, yaitu jual saja walaupun hanya 20 sen. Tetapi, secara politis, bersediakah bangsa ini mengambil kebijakan drastis seperti ini?
Antara CAR, melemahnya kurs, dan “Short Net Open Position”
Sebagian besar kredit macet yang dipindahkan ke BPPN (Rp 286 trilyun) adalah kredit valuta asing, sedangkan pemerintah mengganti dengan obligasi rekap dalam mata uang rupiah. Artinya, bank-bank tersebut pada awalnya mengalami Short Net Open Position berkisar antara 300 juta dollar AS sampai 700 juta dollar. Dengan melemahnya kurs rupiah maka bank-bank tersebut akan mengalami rugi kurs. Untuk mengatasi hal ini berarti bank-bank tersebut harus membeli dollar, tentu saja mereka akan mampu membeli dollar kalau dana rupiah mereka melimpah.
BCA sudah berhasil mengatasi masalah NOP sejak tahun 1999. Danamon juga berhasil mengatasi masalah NOP ini di akhir tahun 2000. Bank Mandiri dan BNI disuntik dengan hedged bonds, tetapi hedged bonds hanya mengatasi masalah NOP untuk pelaporan ke Bank Indonesia, dan dalam kenyataannya posisi on-balance sheet mereka masih timpang. Artinya, mereka harus membeli dollar di pasar.
Dengan situasi likuiditas rupiah yang ketat seperti saat ini, tidak mudah bagi mereka menutup posisi short NOP ini. Persoalan bertambah ruwet karena beberapa bank harus membayar kewajiban exchange offer dollar yang jatuh tempo bulan Agustus.
Salah persepsi: Antara likuiditas dan permintaan kredit
Sering kita mendengar komentar bahwa bank-bank di Indonesia saat ini sebenarnya kondisinya over liquid, yang bisa ditunjukkan dari rendahnya angka Loan to Deposit Ratio (46 persen) dan bank-bank tersebut tidak mau menyalurkan kredit, dan hanya mau membeli Sertifikat Bank Indonesia (SBI). Apakah kondisinya memang benar seperti itu?
Pertama yang harus dijelaskan bahwa ‘angka LDR’ tidak bisa dipakai untuk menggambarkan kondisi likuiditas bank rekap, sebab untuk bank rekap kita harus memasukkan komponen obligasi rekap ke dalam faktor pembilangnya. Kalau kita tambahkan obligasi rekap Rp 430 trilyun ke dalam kredit Rp 320 trilyun, maka LDR sistem perbankan sebenarnya sangat tinggi, yaitu 107 persen. Jadi tidak benar bahwa perbankan sekarang situasinya over liquid.
Jumlah SBI per Desember adalah sekitar Rp 60 trilyun atau hanya 8,5 persen total dana pihak ketiga. Dari jumlah SBI Rp 60 trilyun per Desember tahun 2000, ternyata kepemilikan SBI bank-bank pemerintah hanya 3,5 persen, sedangkan bank asing/campuran memiliki 39 persen dan bank swasta nasional 46 persen. Di sini terlihat bahwa ternyata situasi likuiditas tidak sebaik yang orang perkirakan, dan ternyata bank pemerintah jauh tidak likuid dibandingkan beberapa bank swasta.
Selain ada masalah likuiditas, jumlah kredit sulit meningkat karena lemahnya permintaan kredit dan kehati-hatian/trauma bank untuk mengucurkan kredit baru, sehingga sulit kita mengharapkan pertumbuhan ekonomi yang sehat. Karena tidak banyak perusahaan besar yang masih hidup, maka yang terjadi saat ini adalah bank-bank berkompetisi mengejar nasabah yang itu-itu saja. Bank-bank ingin juga menyalurkan kredit ke sektor menengah kecil, tetapi bankir-bankir tersebut tidak berpengalaman di sektor ritel, selain itu nasabah sektor ini juga tidak biasa didanai oleh bank.
Solusi: penjaminan kredit, “Swap Asset” BPPN atau solusi kurs?
Untuk mengatasi enggannya bank mengambil risiko kredit, ada ide supaya pemerintah memberikan penjaminan kredit untuk para eksportir. Tetapi menurut penulis, para bankir tersebut tidaklah bodoh karena mereka tahu situasi keuangan pemerintah yang tidak mungkin mampu memberikan penjaminan efektif. Penjaminan transaksi antarbank saja sekarang sulit dicairkan. Selain itu, pemerintah masih menjamin dana deposan. Sebagaimana lazimnya penjaminan yang lain, maka penjaminan kredit juga akan menimbulkan masalah moral hazard, yaitu bankir menjadi tidak prudent.
Swap asset BPPN dengan obligasi rekap sebenarnya secara ekonomi lebih realistis. Tentu saja akan ada hambatan secara politis karena hal ini berarti pemerintah harus mengakui kerugian di depan. Tetapi negara ini harus mengambil keputusan, bukan terus-menerus berdebat. Apabila bank-bank rekap diperbolehkan membeli kredit yang sudah direstrukturisasi dengan harga pasar (misalnya 55 sen) dan membayarnya dengan obligasi rekap yang dinilai di harga par (100), maka pemerintah langsung mengakui kerugian 45 persen. Tetapi, beban utang pemerintah juga akan menurun karena pokok utang obligasi juga menurun. Pada waktu bank rekap membeli kredit BPPN maka CAR-nya akan turun (karena menukar aset tanpa risiko dengan aset berisiko). Akan tetapi dengan adanya kelebihan cadangan sebesar 45 persen berasal dari pembelian aset di harga 55 sen, maka diharapkan bank akan membukukan keuntungan, sehingga bisa menutupi turunnya CAR.
Seperti sudah dikatakan di atas bahwa hidupnya perbankan Indonesia sekarang sangat ditentukan oleh kekuatan anggaran pemerintah, dan kekuatan anggaran akan semakin menurun jika kurs rupiah terus melemah dan suku bunga terus meningkat. Bergejolaknya kurs memang dipengaruhi oleh gonjang-ganjing politik dan kerusuhan berbau suku, agama, ras dan antargolongan (SARA) di mana-mana. Tetapi, apakah ekonomi negara ini akan menyerah kepada para politisi? Dengan situasi permintaan dollar dan supply dollar yang tidak seimbang, maka penggantian presiden saja tidak akan mengatasi permasalahan ekonomi Indonesia.
Buktinya, setelah peraturan PBI/3, gonjang-ganjing kurs jauh lebih terkendali. PBI/3 membatasi permintaan dollar dari non-resident. Maukah kita melangkah lebih jauh lagi untuk menstabilkan kurs rupiah? Maukah kita menambah supply dollar di pasar dengan mewajibkan ekspor repatriasi? Maukah para pengambil kebijakan ekonomi dan para ekonom kondang kita merubah mazhab ekonominya dari free market theory menjadi realistic economic theory?
Banyak orang salah paham bahwa regulasi ekspor repatriasi adalah export surrender. Ekspor repatriasi bukanlah export surrender yang kita pernah lakukan tahun 1970-an. Dengan export repatriasi tidak ada kewajiban eksportir untuk menjual dollarnya ke Bank Indonesia atau ke bank nasional. Yang ada hanyalah kewajiban eksportir untuk melakukan ekspor dengan letter of credit dan mendepositokan dollarnya minimum 1 bulan sampai 3 bulan di perbankan nasional (baik di bank nasional maupun di cabang bank asing/ campuran). Ketakutan akan adanya KKN kecil terjadi jika seluruh ekspor diwajibkan dengan letter of credit. Dengan semakin banyaknya supply dollar di pasar, maka diharapkan akan terjadi tekanan jual terhadap dollar, sehingga kurs rupiah diharapkan menguat, atau paling tidak lebih stabil. Sudah tentu akan lebih bagus apabila eksportir bersedia menjual sebagian besar dollarnya ke pasar.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s